京津冀一體化視角下的雄安新區(qū)行政體制機制創(chuàng)新摘要雄安新區(qū)承載著“創(chuàng)新城市管理樣板”、“推進體制機制改革”、創(chuàng)建理想生活家園的時代期望。本文以京津冀一體化為視角，結合國家對新區(qū)的定位，以及我國既有新區(qū)建設和相關改革的經驗，從新區(qū)行政管理機構設置、新區(qū)管委會與各級政府工作機制搭建，以及行政運行機制等制度設計三方面討論新區(qū)行政體制機制創(chuàng)新與設計。文章認為，新區(qū)應充分利用管委會作為行政派出機構靈活機制，深入推進以行政權限性質為標準的“大部門”及“扁平化”管理機制建設，在國務院與京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組及辦公室的指導下，增強新區(qū)行政管理機構的回應性。在行政權限行使與運行的具體制度設計上，可根據(jù)建設需要，探索賦予新區(qū)權責一致的省級權限，搭建京津冀一體化行政審批機制，推進三地數(shù)據(jù)共享，行政許可標準化建設，創(chuàng)新“人工智能+政府服務”平臺建設，并推動京津冀綜合執(zhí)法平臺搭建2017年4月，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區(qū)。在推進京津冀一體化進程中，雄安新區(qū)承載著“創(chuàng)新城市管理樣板”，創(chuàng)建理想生活家園的時代期望。雄安新區(qū)的功能定位為“集中疏解北京非首都功能，探索人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，調整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結構，培育創(chuàng)新驅動發(fā)展新引擎”。1十九大報告確定了兩步驟戰(zhàn)略，到21世紀中葉我國實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)。這為河北雄安新區(qū)的定位賦予更高的時代期望。雄安新區(qū)戰(zhàn)略地位重要，受既有體制機制牽絆相對小，為我國創(chuàng)新理想型行政體制機制提供了難得契機。十九大報告同時指出要“深化機構和行政體制改革”，“賦予省級及以下政府更多自主權”。雄安新區(qū)管委會作為河北省政府派出機構，在行政體制機制建設上將獲得廣闊的探索空間。雄安新區(qū)創(chuàng)新行政體制機制可參考過往成功經驗，針對既有問題與難點，探索精簡、高效的行政體制機制行政管理機構設置是行政體制建設的首要內容。根據(jù)《中央編辦關于設立河北雄安新區(qū)管理機構有關問題的批復》，河北雄安新區(qū)管理委員會（下簡稱“新區(qū)管委會”）為新區(qū)行政管理機構。管委會為河北省政府的派出機構。成立派出機構性質的管委會是我國成立新區(qū)行政管理機構的主要方式。與經濟、高新技術開發(fā)區(qū)等功能定位較單一的開發(fā)區(qū)不同，新區(qū)的發(fā)展方式是綜合性行政區(qū)，新區(qū)管委會在行政架構設計上需要具備綜合性20世紀90年代以來，我國先后成立了包括深圳經濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、珠海橫琴新區(qū)在內的四個國家級新區(qū)。管委會作為新區(qū)的行政管理機構，具有管理機制以及授權的靈活性。2雄安新區(qū)行政管理機構設置可以此為基礎進行創(chuàng)新第一，可構建以“行政管理權限性質”為標準的“大部門”制度。以上海浦東新區(qū)為例，1993年，上海浦東新區(qū)正式成立。新區(qū)行政管理機構是作為上海市政府的派出機構的浦東新區(qū)管理委員會。管委會內設機構精簡，部門數(shù)量大幅少于派出本級地方政府內設部門數(shù)量，建政后的區(qū)職能部門數(shù)量仍顯著少于上海其他區(qū)縣。隨后于1994年和2009年成立的天津濱海新區(qū)以及珠海橫琴新區(qū)，效仿上海浦東新區(qū)的管委會的行政派出模式，成立管委會，作為行政管理機構。3 新區(qū)管委會延續(xù)了行政派出模式，并實行“大部門，扁平化”管理，將設置黨政辦公室、黨群工作部、改革發(fā)展局、規(guī)劃建設局、公共服務局、綜合執(zhí)法局和安全監(jiān)管局等7個內設機構。4這一設計與傳統(tǒng)“大部門制”有顯著區(qū)別。傳統(tǒng)“大部門制”是對相似職能部門的合并。5 6雄安新區(qū)具有傳統(tǒng)的“大部門制”的特點，比如，將規(guī)劃、經貿、城市建設等職能并入改革發(fā)展局與規(guī)劃建設局兩個職能部門。此外，雄安的“大部門制”設計，還根據(jù)行政權力的性質對部門進行統(tǒng)合，比如對綜合執(zhí)法局、安全監(jiān)管局的設立，體現(xiàn)了“大執(zhí)法”、影視視頻制作“大安監(jiān)”的思路，將執(zhí)法性質的權限，與監(jiān)管性質的權限各自歸入單一部門。隨著新區(qū)建設的推進，管委會職能部門會因應管理需求逐漸增多，可依照類似思路對新設部門進行探索第二，創(chuàng)新新區(qū)管委會內設部門崗位管理機制。國家對新區(qū)管委會的設計遵循“扁平化”的管理理念。“扁平化”源于企業(yè)組織流程再造，政府機構扁平化是政府對企業(yè)高效管理模式的學習和應用，是對傳統(tǒng)科層制范式的挑戰(zhàn)。7管委會7個內設部門不再設置科室，實行崗位管理。這將實現(xiàn)管委會內部一級管理。“大部門”體制下，管委會每個內設部門會負責多項職能?；谝患墠徫还芾淼奶攸c，同時要求單一部門的規(guī)模精簡有限。在傳統(tǒng)科室管理模式下，科室規(guī)模相對小，科室職能即內設崗位的職能范圍。崗位管理模式下，不存在科室邊界，對崗位設置、崗位職責說明有更高要求。新區(qū)可通過崗位管理制度探索行政機構扁平化管理的相關機制首先，可明確不同崗位性質，探索崗位分類管理體制。我國地方對公務員分類改革的實踐有十余年歷史。新區(qū)的“大部門”以及“崗位管理”體制為深化公務員分類改革提供了制度基礎。新區(qū)綜合執(zhí)法局的設置，將執(zhí)法類公務員歸入同一部門，中國服裝設計中的跨文化美學，更有利于其他職能部門不同類別崗位的分類管理。新區(qū)可以崗位性質為基礎，按需設置多種性質類別的崗位，并設計配套管理制度。其次，明確不同崗位職責，以詳細的崗位說明為基礎完善崗位管理制度。一級扁平化崗位管理要求對崗位職責定位清晰，權責范圍明確，并做出詳細說明。新區(qū)可在崗位設置、崗位說明制定上進行創(chuàng)新探索。再次，創(chuàng)新崗位間協(xié)作機制，促進部門統(tǒng)籌下崗位間協(xié)作。為避免崗位責任僵化，影響行政效率，新區(qū)可探索制定崗位間協(xié)作機制，將協(xié)作責任納入崗位職責范圍，同時明確在部門統(tǒng)籌下的協(xié)作范圍，實現(xiàn)崗位分工與統(tǒng)合有機結合根據(jù)管委會制度設計，新區(qū)管委會同時接受國務院、京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組辦公室指導。管委會作為雄安新區(qū)行政管理機構的主要職責是統(tǒng)籌新區(qū)建設的日常事務，同時被托管轄下三縣和周邊區(qū)域。在制度設計層面搭建國務院、京津冀協(xié)同發(fā)展辦公室與管委會協(xié)調的工作機制，可有效保障新區(qū)建設及轄區(qū)管理等日常工作的有序進行第一，公司宣傳片拍攝在授權省管權限上，搭建國家與新區(qū)管委會直接溝通機制。作為國家級新區(qū)，新區(qū)建設過程中可調集各方優(yōu)勢力量，籌備期及建設期間同時主要依靠河北省行政資源。搭建有效的工作機制對新區(qū)建設具有重要意義。作為河北省政府派出機構，新區(qū)管委會將根據(jù)授權，轉信用卡套現(xiàn)方法大全隨時補充，部分行使省級管理權限。10部美國勵志電影推薦 十部美國青春校園電影，在新區(qū)授權行使省管權限領域，可搭建新區(qū)管委會與國家的直接溝通渠道，提高授權領域反饋的行政效率第二，企業(yè)宣傳片制作完善京津冀協(xié)同領導小組辦公室與新區(qū)管委會的就“一體化”建設的工作機制。作為新區(qū)管委會另一指導機構，京津冀協(xié)同辦負責指導與協(xié)調京津冀跨區(qū)協(xié)同建設與發(fā)展工作，與國務院指導綜合建設新區(qū)的角色形成不同側重。雄安新區(qū)作為優(yōu)化調整京津冀城市布局的國家級戰(zhàn)略，在京津冀一體化進程中扮演重要角色。特別是雄安將承載北京非首都功能，未來將與北京互動更為頻密。因此，京津冀協(xié)同辦的指導和協(xié)調作用對跨區(qū)域一體化建設尤為重要。這首先需要協(xié)同辦具備協(xié)調能力強、精簡精干的工作機制。2014年8月，國務院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組及辦公室，由中共中央政治局常委，國務院副總理張高麗擔任組長。隨后，北京、天津、河北省分別成立京津冀協(xié)同領導小組及辦公室。京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組和辦公室統(tǒng)領三地協(xié)同辦是目前的架構。未來可考慮進一步整合精簡三地協(xié)同發(fā)展領導小組及辦公室，統(tǒng)一在京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組及辦公室的指導下工作。新區(qū)管委會接受京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組的指導，河北省協(xié)同發(fā)展領導小組及辦公室在中央的部署下負責具體工作的協(xié)調第三，搭建管委會回應性平臺，暢通與社會溝通機制?；貞允侵刚墓舱邔财玫臐M足程度。8作為新公共管理運動背景下，政府從強調把行政相對人視為“客戶”，9到更加強化政府的服務意識。10 11作為新公共管理的核心概念之一，“回應性”強調政府通過參與式治理快速精準識別社會不同群體的需求并予以回應。12近年來，政府回應性在我國理論與實踐界獲得更多關注。比如，有學者認為回應性是政府必要的責任之一。“政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施。”13新區(qū)管委會作為新區(qū)建設時期的行政管理機構，與社會接觸互動密切。按照規(guī)劃設想，雄安新區(qū)將在全球范圍招攬人才。高精尖人才既可憑專業(yè)知識技術貢獻新區(qū)建設，同時也會將國際先進理念經驗帶入新區(qū)。屆時新區(qū)將成為國際化都市建設區(qū)，能及時收集、反饋、分析社會意見，并做出相應回應，對新區(qū)建設將起到促進作用，搭建與各界便捷的互動平臺與機制，將有效增強政府回應性組織機構與宏觀工作機制的運行有賴于微觀制度與機制的設計。合理的行權權限劃分、順暢的行政權限行使機制和流程，不僅是新區(qū)行政體制的保障，也是對京津冀一體化建設的推進第一，搭建新區(qū)行使授權反饋機制。行政派出模式具有較大的授權空間。根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》，“政府工作部門的派出機構可依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義做出具體行政行為”。14也即，在本級政府的授權下，派出機構可以行使包括制定規(guī)范性文件在內的憲法賦予地方政府的大部分行政職權。15比如，浦東新區(qū)成立之初，上海市委、市政府賦予了管委會較大的開發(fā)事權，16令新區(qū)有較大空間探索新型管理模式。作為廣東省政府的副廳級派出機構，廣東省政府賦予橫琴管委會多項省級管理權限。17 作為國家級新區(qū)，可將與新區(qū)建設與日常管理的省級管理權限授權給新區(qū)管委會。如上所述，新區(qū)管委會一級扁平式架構設計為提速行政效率鋪設了制度準備，充分授權省級管理權限是落實扁平管理制度的保障。此外，作為新區(qū)行政管理機構，新區(qū)管委會與新區(qū)建設的日常動態(tài)互動緊密，可搭建例行機制反饋新區(qū)行使權限情況，便于國家獲知新區(qū)行使授權權限的具體情況，同時也有助于國家根據(jù)建設需求研究授予新區(qū)其他必要管理權限第二，推進對新區(qū)權責一體的管理授權。在行政審批上，新區(qū)既要行使好河北省授權的省級管理權限，同時也要在管理事務的分工上對雄縣、安新、蓉城三縣做出清晰安排。在行使省級權限方面，與新區(qū)建設相關的部分省級審批權授權給新區(qū)管委會可有效提高新區(qū)項目的審批速度。目前我國既有新區(qū)發(fā)展已在這方面提供與積累了豐富經驗。在提速行政審批效率的同時，新區(qū)也將面臨事中事后監(jiān)管。根據(jù)既往經驗，目前事中事后監(jiān)管的難點之一是行使監(jiān)管權的一級行政管理機構欠缺對行政相對人的制約權限。這集中體現(xiàn)在資質管理權與監(jiān)管責任存在不對等的現(xiàn)象。行政審批權主要為政府對市場與行業(yè)準入的管理。行政審批之外，我國目前主要通過對各行業(yè)的行業(yè)資質管理實現(xiàn)監(jiān)管。根據(jù)相關研究，行業(yè)資質管理權主要由在國家及省級行政主管部門履行。與此同時，行使日常監(jiān)管權的基層政府主要依靠法律法規(guī)賦予的行政處罰權限進行管理。由于行政處罰并不會對行政相對人的從業(yè)資質造成影響，行使日常監(jiān)管權的省以下政府存在“有監(jiān)管責任，監(jiān)管權權弱”的問題。18 在初始制度設計上，雄安新區(qū)可探討將與監(jiān)管責任相匹配的省級資質處罰權授權新區(qū)管委會行使。可系統(tǒng)設計資質處罰制度，根據(jù)不同程度的違規(guī)行為進行不同程度的處罰，嚴重者可能被取消從業(yè)資質。同時可設計以新區(qū)為范圍的動態(tài)征信管理機制，嚴重違規(guī)者將不能在新區(qū)執(zhí)業(yè)。在與被托管三縣及周邊區(qū)域關系上，在新區(qū)建設初期，可探討建立一級審批機制，新區(qū)行使授權領域省、市、縣三級審批權限，以優(yōu)化審批效率。隨著管理職能的增多，可適當進行二級審批機制的探索，將市、縣級審批權限授權三縣行使，實現(xiàn)“一站多級”審批第三，推進京津冀行政審批一體化機制建設。雄安將承載疏解北京非首都功能的定位，新區(qū)建設過程將伴隨著北京非首都功能疏解過程。在京津冀一體化背景下，京津冀三地人流、物流、資金流要素互動速度將加快，跨區(qū)審批機制的建立是推進一體化進程的必要制度建設。國務院已確定對跨區(qū)審批的指導思路，“推動服務事項跨地區(qū)遠程辦理、跨層級聯(lián)動辦理、跨部門協(xié)同辦理，逐步形成全國一體化服務體系”是未來要實現(xiàn)的目標，19需要搭建系列機制首先，搭建京津冀行政審批一體化跨地域數(shù)據(jù)共享機制。以往更多討論一級行政管理機構各職能部門的數(shù)據(jù)共享。對于屬地管理部門，數(shù)據(jù)共享難度相對較小；垂直管理的職能部門，涉及協(xié)調橫向屬地管理與縱向行業(yè)管理之間的關系。京津冀一體化背景下，橫向數(shù)據(jù)壁壘包括不同行政管轄區(qū)之間的數(shù)據(jù)共享。北京、天津、河北針對同一審批事項實現(xiàn)跨地域審批，異地審批。